장기미집행 도시계획시설의 일몰제 시한이 내년 6월로 다가오면서, 뜨거운 도시계획 이슈로 떠오르고 있다. 일몰제는 도시계획시설용지 지정 후 장기간 사업을 시행하지 않고 사유재산권을 제한하는 문제를 해소하기 위한 제도이다. 2017년말 기준으로 10년이상 장기 미집행되고 있는 시설용지는 805㎢이고, 그 중의 약 70%가 사유지에 지정되어있다.

미집행 시설이 발생하는 원인으로는 지자체의 집행예산 부족이 가장 큰 요인이지만, 도시계획시설이 과다하게 계획된 데에 기인하는 부분도 크다. 인구 50만미만 중소도시의 인구는 도시기본계획에서 설정한 목표인구의 63%에 불과할 정도로 인구 감소현상이 가속화되고 있으나, 대부분 중소도시의 도시기본계획은 인구증가를 상정하여 수립되어있다. 시설규모나 활용도 측면에서 지자체 마다 별도로 설치할 필요성이 낮은 시설도 있다.

도시계획시설의 결정 및 관리는 지자체장의 권한이다. 그러나 국가나 광역적 관점에서 미집행 도시계획시설을 통합적으로 점검하여 지자체로 하여금 필요한 시설확보에 집중하도록 지원할 필요가 있다. 우선 중앙정부에서 지자체별로 관리하고 있는 미집행 도시계획시설에 대한 통합 DB를 구축하여야 한다. 이를 기초로 지자체 내부적 관점이 아닌 광역적 차원에서 미집행시설의 우선순위와 선별기준을 마련할 필요가 있다. 시설설치의 경제적 효율성만이 아니라, 환경성 및 공익성, 공공서비스의 지역간 연계성과 균형성 측면에서 필요한 시설과 필요성이 떨어지는 시설, 인근 지자체와 공동 활용이 가능한 시설 여부 등을 종합적으로 평가하여야 한다.

평가된 자료는 지자체에 제공하여, 미집행 시설의 존치 및 해제여부 등을 결정하도록 함으로써 시설 설치의 효율성을 높이도록 한다. 시설을 설치하는 지자체와 이용하는 지자체간의 이해를 조정하는 국가와 광역지자체의 역할도 중요하다. 국가가 인센티브를 부여하여 지자체 간 협약을 통해 시설설치 비용을 분담하거나, 이용료를 지불하고 공동으로 이용하도록 유도하여 활용도가 낮은 시설의 중복을 막아야 한다.

장기미집행시설용지 중 필요한 시설로 평가된 것은 용지매입이 시급하다. 충남발전연구원의 보고서에 의하면 사회경제적 취약계층이 많은 지역의 공원밀도가 떨어지고 도시공원 접근성이 떨어진다고 한다. 장기미집행 시설 중 공원용지 및 녹지가 반 이상을 차지한다. 공원용지 매입비만 약 27조가 소요될 것으로 추정되지만, 도시전반의 녹지인프라 구축을 위해 존치필요성이 높은 시설이다.

다양한 접근을 통해 토지매입 재원을 확보하는 방법이 강구되어야 한다. 토지교환방법을 활용하여 사인의 토지와 공공이 보유하고 있는 토지를 교환하거나, 국공유지를 지자체로 양여하는 방법을 구체화할 필요가 있다. 시설용지 내 사유지를 지자체가 임대해서 일시적인 토지매입 비용부담을 낮추는 것도 한 방법이다. 개발용 토지를 비축하는 토지은행의 기능을 보존목적의 토지비축으로 확대하여, 지자체에 빌려주는 방안도 적극적으로 추진되어야 한다. 결합개발제도와 같이 공공의 재원만이 아니라, 개발이익을 토지매입 재원으로 사용하는 방법도 동원되어야 한다. 결합개발제도는 보존이 필요한 지역과 개발지역을 하나의 사업지로 결합하여, 보존지역의 용적률을 개발지역으로 이전하여 추가로 개발하는 대신 보존지역을 보존하는 방법이다. 용적률은행이 만들어지면 개발지역으로부터 공익용으로 보존하고 활용할 토지를 더 효율적으로 확보할 수 있을 것이다. 용적률을 체계적으로 평가하여 비축하고 용적률 이전을 지원할 수 있기 때문이다.

인구감소 추세는 현실로 다가오고 있고, 장기미집행시설에 대한 해제 민원은 시급한 정책사안으로 대두되었다. 지자체의 재정여건과 일몰제 시한에 쫓겨, 필요한 시설 용지임에도 지자체만의 관점에서 해제되어 지가상승으로 이어질 가능성이 있다. 이는 필요한 시설용지를 다시 확보하기도 어렵게 만들고 난개발을 야기시키는 요인이 될 수도 있다.

장기미집행 도시계획시설은 통합적인 국토 기반시설 관리 관점에서 접근하여, 사유재산권 제한에 따른 민원을 해소하면서 국토 전반에 양질의 도시기반시설이 효율적으로 공급되는 체제가 구축되었으면 한다.

채미옥 한국감정원 부동산연구원장